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林 业 建 设 投 资 和 项 目 的 组 织 与 管 理
发布时间:2012-04-17

林 业 建 设 投 资 和 项 目 的 组 织 与 管 理

 

自治区林业厅计划处  马利华

 

一、项目的投资决策方式

    改革开放以来,国家投资体制改革不断深化,投资活动的市场化,社会化程度,显著提高,逐步形成了投资主体多元化,资金来源多渠道,投资方式多样化,建设实施市场化的新格局,有力地促进了国民经济和社会发展。2004年,国务院出台《关于投资体制改革的决定》,改革项目审批制度,落实企业投资自主权。它的核心是:按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则,项目决策分为审批制、核

准制、备案制。

    (一)审批制

 凡是需要申请政府投资的项目,需要按基本建设程序进

行审批。

 

(二)核准制

    国家定期发布《政府核准的投资项目目录》,列入《目录》的项目,需要报请政府核准。

    企业投资建设实行核准制的项目,仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

    目前,涉及林业的速生丰产林、包括人造板厂在内的各种加工厂项目,均未列入《目录》,不需要政府审批或核准。但林纸一体化项目,因纸浆厂建设列入了《目录》,因此需要报国家发改委核准。

(三)备案制

对于《目录》以外的企业投资项目,实行备案制。

除国家另有规定外,由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。

(四)经济体制改革对传统计划管理模式带来的影响

改革对过去的投资管理模式带来以下变化:

一是在程序要求上,目前除营造林项目、每年由国家林业局安排的中央预算内林业基本建设投资的零星项目之外,不论项目大小,一律按程序报批项目可行性研究报告;

二是在时间要求上,下一年度的年度计划必须在上一年度申报,所申报的项目必须完成可行性报告等审批工作;

三是在投资方向上,按照事权划分的原则,强调中央预算内投资主要用于属中央事权的建设项目。

  (五)项目审批权限

按照国家现行规定,非经营性项目按照总投资3000万元为界,即总投资在3000万元(3000万元)以上的项目由国家发改委或报请国务院审批(5亿元以上项目),3000万元以下的项目由行业主管部门或各地方发改委负责审批。

二、林业基本建设投资概况

随着国家投资体制改革的不断深入,林业投资体制也进行了一系列重大改革。过去林业投资渠道比较单一,而且投资量也很小,每年国家林业部在中央预算内林业基本建设中安排一部分投资。1978年国家开始启动实施三北防护林工程以后,林业才开始步入工程项目管理,每年按照规划国家安排专项资金,用于三北防护林建设。投资是坚持自力更生与国家扶持相结合的原则,国家投资标准很低,每亩仅是12元钱。1998年为扩大内需,拉动经济增长,国家开始发行长期建设国债。特别是从2000开始随着天然林保护,退耕还林、京津风沙源治理、三北四期工程等林业重点生态工程相继实施,国家逐年加大对林业的投资力度,而且投资标准也有了大幅度提高,造林每亩国家投资标准提高到了50-100元;飞播造林每亩是国投40-120元;封山育林每亩国投56-70元。资金来源除了由国家林业局安排的中央预算内林业基本建设投资外,林业重点生态工程和重点项目,资金来源基本都是国债资金。2008国家明确国债资金和预算内资金并轨,林业投资统称中央政府投资,资金来源都列入了中央预算内专项资金。而且从2009开始,三北防护林、京津沙源、退耕还林荒山地人工造林国家补助标准,又有了较大提高,人工造乔木林国家补助提高到每亩200元,造灌木林提高到每亩120元。2010人工造乔木林国家补助提高到每亩300元,造灌木林、飞播每亩120元。造林标准虽然有了较大提高,但从实际需要来看,仍有很大差距,仅仅是种苗补助,而不是全成本;投资标准低的问题,我们仍在向国家继续反映。三北五期工程规划,人工造林每亩补助标准是按500元,封山育林100元,现在正在积极争取。扩大内需促进经济增长,是今后一个时期加快经济发展的根本性举措,特别是民生工程和生态工程仍将是国家加大投入的重点领域之一。而且,在20099月在哥本哈根召开的联合国气候峰会上,胡锦涛总书记向世界做出了“大力增加碳汇,争取到2020年我国森林面积比2005年增加4000万公顷,森林蓄积量增加13亿立方米”的庄严承诺。我区尚有林地2.37亿亩,约占全国林地的三分之一,是未来我国新增森林资源空间最大、潜力最大的省区之一,同时我们还承担着构筑祖国北方重要生态屏障的重任。

三、中央对林业建设的投资领域及方向:

(一)天然林保护工程,现在是继续实施二期工程;

(三)退耕还林工程,

(三)京津风沙源治理工程,

(四)三北等重点防护林工程;(含零星)

(五)国家级自然保护区建设工程;

(六)湿地保护项目;

(七)林木种苗项目;

(八)森林防火项目;

(九)有害生物防控项目;

(十)国有林区棚户区和地方国有林场危旧房改造;

四、林业建设重点工程和项目的投资渠道:

目前,林业基本建设投资分两个渠道,一是国家发改委安排的中央预算内投资;二是由国家林业局安排的中央预算内林业基本建设投资。

国家发改委安排的中央预算内投资主要用于天然林保护、京津风沙源综合治理工程、三北防护林建设工程、退耕还林工程(主要是荒山地造林)、国有林区棚户区和国有林场危旧房改造工程、林木种苗工程、湿地保护工程、国家级自然保护区建设项目、森林病虫害防治工程、森林防火项目、森林公安及中西部地区森林公安派出所建设等工程和项目。

 由国家林业局安排的中央预算内林业基本建设投资主要用于大径级材培育项目、针稀树种示范基地建设项目、中幼林抚育试点项目、防沙治沙示范区建设、国道重点段绿化项目、义务植树基地种苗补幼、生态文化教育基地、极小种群野生动植物拯救保护项目、科技推广站建设项目、一级木材质检查站建设项目、国家级森林生态定位站建设项目、林业工作站建设项目等。

五、需要按基本建设程序项目管理的林业建设项目

(一)森林防火项目;

(二)有害生物防治项目;

(三)自然保护区建设工程;

(四)湿地保护和恢复工程;

(五)林木种苗项目;

(六)重点实验室建设项目、国家级森林生态系统定位站 、林业质检机构建设项目等。

(一)森林防火项目

根据《全国森林防火中长期发展规划》,2012年的项目申报,自治区林业厅以内林计函〔2012112号转发了<国家林业局计财司关于组织申报2012年森林防火基础设施建设项目的通知>(规建函〔20121),从项目申报重点和申报要求做了进一步说明,根据规划和中央投资安排的需要,充分储备项目,如需纳入2013年度资金申请计划的森林防火项目,于520日前上报。

2012年森林防火项目的申报重点是:

(1)          重点火险区综合治理工程项目(一期、二期或三

期工程),建设范围纳入《规划》重点治理片区范围的1080个重点治理县。建设内容四项:瞭望监测系统(包括瞭望塔、视频监控和巡护系统等);宣教能力建设(包括宣传设备、宣传车、宣传碑牌、检查站等);专业队伍装备能力建设(包括专业队伍装备和营房建设);县(市)级物资储备库建设。

要特别注意一是森林防火道路、生物防火林带建设没有纳入《规划》,森林火险预警、森林防火通信、信息指挥、航空护林等相关内容实行系统建设,都不能纳入此项目建设内容中。二是重点火险区三期为本规划期内的收口工程,要重点进行工程的填平补齐,力争通过项目实施,重点治理片区范围瞭望监测覆盖率达到90%以上,专业队伍和县市级物资储备库建设满足《森林消防队伍建设和管理规范》、《森林防火物资储备库工程项目建设标准》有关基础设施和装备建设要求。

2)以省(区)为单位的森林防火通信系统建设项目

(一期或二期工程):建设范围为全省(区)

3)森林航空消防基础设施建设,包括新建航站、移动航站以及现有航站基础设施完善工程。

4)部分省区森林防火信息指挥系统建设项目。具体参照2011年已下发的省级森林防火信息指挥系统建设项目参考表。要通过国家林业局全国林业信息专网与国家森林防火指挥部建立连接,最终建成联通国家、省区、市、县的网络系统。

5)部分国家物资储备库和各省(区)省级物资储备库建设项目。参照《森林》

在此基础上,和其他的项目,不再下发申报指南,可随时按照基本建设程序申报。要求在《规划》范围内的建设布局和重点内容,同时结合2011年申报指南,所以平时要结合实际,筛选出可行的项目,搞好可行性研究,必须要做好项目储备工作。可随时按照审批程序上报随时审批。

(二)其他:指林业有害生物防治项目、国家级自然保护区建设工程、重点实验室建设项目、国家级森林生态系统定位站、林业质检机构建设项目等根据各类的专项规划和2011年国家林业局下发的申报指南,可随时按照审批程序上报随时审批。

(三)自治区发展和改革委审批的项目

林木种苗、林业湿地保护项目

六、林业建设项目管理

近年来,随着林业建设项目的增多和投资量不断增大,国家林业局为了进一步加强林业建设项目管理,规范项目建设程序和行为,提高林业建设项目质量和投资效益,20064月印发了《林业固定资产投资建设项目管理办法》。管理办法从项目申报立项、审查审批、施工建设一直到项目竣工验收整个项目建设全过程都作详细的规定和要求。目前,我们在林业建设项目管理上,都是严格按照这一管理办法在执行。下面就这一管理办法重点讲解几个问题。

(一)林业建设项目的概念及主管部门

林业建设项目是指申请使用中央财政预算内林业基本建设投资的林业固定资产投资建设项目。各级林业计划机构是林业建设项目的主管部门,其他业务机构按照各自的职责分工参与林业建设项目的管理工作。按照国家林业局要求可行性研究报告和年度建设计划,必须以“计”字文号上报,否则国家林业局不受理。可行性研究报告和初步设计审批也是“计”字文号。

(二)林业建设项目前期工作管理

按照基本建设程序,林业建设项目前期工作主要包括:项目建议书、可行性研究报告,初步设计的编制。项目前期工作非常重要,它不仅关系到项目能否立项,更关系到项目建设能否顺利实施并确保建设质量。特别是可行性研究报告、初步设计也是检查验收和审计稽查的重要依据。因此必须要高度重视各项前期工作。并认真做好。

1、项目建议书。建设单位根据项目建设需要提出项目建议书,按照国家有关要求,大中型项目,即总投资为3000万元以下建设项目,可以直接编制项目可行性研究报告。目前,林业除了重渔生态建设工程以外,其他林业建设项目单项投资大部分都在3000万元以下,一般都不需要单独编制项目建议书。

2、项目可行性研究报告。可行性研究报告是林业建设项目前期工作的核心内容,是一项目决策的基础。它应当对项目在技术和经济上是否必要,合理、可行性及生态、经济、社会效益等进行全面分析论证,落实各项目建设条件,并附按有关规定取得相关单位的许可、承诺或证明。承诺和证明主要包括以下几个方面:

1)配套投资承诺。主要指地方配套投资,需要附地方财政或发改委配套承诺文件(原件)。配套资金不落实的项目,不能审批立项。

2)土地使用相关证明。自有土地的,需附相关的土地使用证或林权证;需征地或租地的,需附土地(林地)使用协议(合同),以及土地所有方的土地使用证或林权证;涉及城市用地的,需附城市规划管理部门对建设方案阶段的审查意见和项目所在地有关部门对土地使用的预审意见;涉及林业用地而且需要改变使用用途的,需附林业主管部门同意使用林地的证明文件。这就是三点土地使用权没有落实的,不能批准立项建设。

3)项目法人相关证明。林业建设项目实行项目法人责任制,上报可研报告时,必须附项目建设单位的法人代码证明相关证明。法人是指一个单位而 法人代表则是指该单位的主要责任人。

4)峻工验收报告。分期建设的项目,需要附按程序批复的上一期峻工验收文件。也就是说上期项目建设结束后,没有通过峻工验收的,就不能申报下期项目建设。

5)相关的批准文件。国家级自然保护区建设项目在上报可行性研究时还需附建立保护区的批准文件,地方编委对保护区人员编制的批准文件以及保护区总体规划批准文件。可行性研究报告必须严格按照国家林业局颁发的《林业建设项目可行性研究报告编制规定》进行编制。编制单位必须是具有相应工程咨询资质的机构。凡涉及森林林地资源调查、监测、评价的林业 建设项目可行性研究报告,应是时附有发展与改革主管部门颁发的咨询资质(资格)证书。双资质证,一个是《工程咨询资格证书》由国家发改委颁发,分甲、乙、丙级,另一个是《林业调查规划设计证书》,甲由国家林业局颁发,乙丙丁级由自治区林业厅颁发。证书不全和资质不够的可行性研究报告,国家一律不予受理。

2、项目初步设计。可行性研究报告批复以后,建设单位根据批准的可行性研究报告组织编制初步设计。初步设计确定的建设内容和建设标准,用地规模主要材料和设备选择等。初步设计必须严格按照国家林业局颁发的《林业建设项目初步设计编制规定》进行编制。编制单位必须是具有相应工程设计资质的机构,凡涉及森林林地资源调查、监测评价的林业建设项目初步设计,就同时附有国家工程建设主管部门颁发的设计资质证书和林业主管部门的森林林地资源调查、评价相应的资质资格证书。也是双资质证,一个是《工程设计证书》,分甲、乙、丙三级,全部由国家建设部颁发,另一个是《林业调查规划设计证书》。

单纯购量类项目可以不编制项目初步设计,由建设单位在可行性研究报告的基础上,直接编制项目实施方案。

(三)项目审批管理

林业建设项目的审批包括项目建议书、可行性研究报告和初步设计审批。自治区林业建设项目建议书、可行性研究报告必须经自治区林业主管部门审核后报国家林业局。其中,大中型项目初步设计由国家发改委或国家发改委托的部门审批,自治区小型林业建设项目初步设计(实施方案)由自治区林业主管部门审批,报国家林业局备案。

2009年,国家发改委和国家林业局联合下发了《国家发展改革委、国家林业局关于做好2009年油茶产业发展等有关工作的通知》,通知对油茶、林木种苗、湿地等项目的申报和审批问题又进行了明确规定和要求,单个投资项目中央预算内投资超过2亿元的和单个项目中央预算内投资不超过2亿元,介超过3000万元且占项目总投资比比例超过50%的,由国家发改委根据国家林业局审查意见审批可行性研究报告;不属于国家发改委审批范畴,但属跨省区、跨流域的项目和国家林业局直属单位的项目,由国家林业局审批可行性研究报告;

除国家发改委和国家林业局审批范畴以外的其他项目,也就是3000万元以下的林木种苗、湿地项目,由盟市发改委、林业局联合上报自治区发改委、林业厅,由自治区发改委根据自治区林业厅审查意见审批可行性研究报告。

(四)项目建设内容及概算变更管理

建设项目经批准,必须严格按照审批文件执行,各级林业主管部门和建设单位不得擅自变更项目建设地点、建设性质、建设单位、建设内容、降低工程质量、增加或压投资规模等。项目实施过程中,确因客观原因造成部分建设内容建设标准建设规模需要调整的,应按以下程序进行。

1、概算总投资超过可行性研究报告审定的估算总投资的百分之十的,应当重新报批可行性研究报告,由原可行性研究报告批准部门重新批准后,按新批准的可行性研究报告重新编制初步设计,按规定的程序报批。

2、由于建设地点变更以及建设标准、建设规模、建设方案发生变化,确需调整的项目,由建设单位提出调整方案,按规定的程序报原可行性研究报告批准部门批准后方可进行建设。

因设计变更、项目建设地点和项目实施环境变化等原因,需调整部分项目子项,在总投资不超过可行性研究报告审定的总投资情况下,由建设单位提出调整方案,按规定程序报原初步设计审批部门批准后实施。对未经审批机关批准,建设单位擅自进行重大设计变更面导致超概算并已成事实的,国家林业局不受理事后概算调整申请,所超概算由建设单位自行解决。

(五)施工图和施工建设阶段

实际上就是项目的具体操作和实施阶段。这两个阶段,要做好“四制”,即项目法人制、项目招标投标制度、工程监理委托制和合同责任制。“四制”是项目实施最重要的管理方法和制度。

第一:项目法人制,项目法人,不是指自然人或一个人,而是指一个单位,实际上就是项目建设单位。法人代表,才是指项目建设单位的责任人。

法人和法人代表,负责项目的筹划、申请、建设、质量、工期、生产经营、生产安全等项目的一切活动和行为。实行项目法人和法人代表责任终身制。

(绿本)第五页专门讲了责任追究,也要认真学习。

第二:招标投标制:

林业建设项目的勘察、设计、施工、监理和与工程建设有关的重要仪器、设备、材料的采购,按照《中华人民共和国招标投标法》的规定进行招投标。具体范围:

①施工单项合同估算价在200万元(含)以上的;

②仪器、设备、材料的采购单项合同估算在100万元(含)以上的;

③勘察、设计、监理等服务采购的单项合同估算在50万元(含)以上的。

对达不到招投标标准的,要有计财、纪检、审计、设备(材料)使用等部门选派人员组成建设项目管理或设备采购小组,建立内部制约制度。

第三:工程监理委托制:

列入国家规定建立范围即科研报告批复文件中含有监理费的林业建设项目,建设单位就要委托具有相应资质等级的工程监理单位及监理技术人员进行监理。

第四:合同责任制:

林业建设项目的勘察、设计、施工、监理和与工程建设有关的重要仪器、设备、材料的采购,按照《中华人民共和国合同法》的规定进行签订合同。签订合同时注意考虑的因素:一是考虑建设内容、工期、质量、费用、责任、义务、低仲裁;还要考虑合同签署的履行、更改或解除、终止。

(六)项目竣工验收

建设项目按照批准的设计建成后,建设单位应当于3个月内编制完成工程结算和竣工财务决算,按照国家林业局《林业建设项目峻工验收细则》要求组织竣工验收。也是项目建设的收尾阶段。验收权限是:总投资规模2000万元以上(含2000万元)的项目,由国家林业局或委托的相关单位组织竣工验收;总投资规模在2000万元以下的项目同,由自治区林业主管部门组织验收,验收结果报国家林业局备案。自治区林业厅委托盟市计财科牵头组织验收50万元以下项目,并将验收情况报自治区林业厅;林木种苗项目林业厅委托自治区种苗站组织,盟市计财科、种苗站参加进行验收并报林业厅。

05年开始,国家林业局要求对“十五”期间的林业建设项目进行验收。当时是在项目清理的基础上,项目累积的很多,林业厅下发了“验收方案”,按照方案中安排的时间和项目完成,大体从2007年开始验收,此项工作的情况和总结也上报了国家林业局。从此推开了项目竣工验收工作,现在已经历史五年了,按照《验收细则》中的规定,纳入了日常工作,建成一个验收一个。建设项目按照批准的设计建设后,项目建设单位应当于3个月内编制完成工程结算和竣工财务决算并初验后,并经审计出具审计报告后,符合验收的条件后,按照程序上报验收请示,自治区林业厅根据上报的请示,在三个月内安排验收。

二是什么情况下可以申请验收:(1)工程按照设计建成后,拿到项目决算的审计报告,审计报告是由具有造价和财务审计资质的审计单位完成。(2)工程还要具有当地质检部门签署的项目质量通知单。

三是建设单位竣工验收应准备的资料:

竣工验收应准备的材料:(三类)

1、基本建设程序类的文件:立项文件(文本)、批复文件、招投标、政府采购、合同、预算、监理、审计、文件;需要强调的财务报账附件如合同、政府采购、招投标、预算、监理等,也要归档到工程档案中。

2、工程技术类文件:初步设计、施工图文件、竣工图(是干完活的实际东西,由承包人出,而不是设计院出)、质量评定等文件;

3、财务管理类文件:记帐凭证、财务帐目、财务决算报表等。

四是项目竣工后,建设单位具备验收条件后,要主动提早申请验收,要早作准备,平时资料要收集归类归档。否则,等申报项目时,时间紧来不急,耽误项目审批机会。

(七)后评估阶段

现在国家正在完善。现在已经对林木种苗已经下发了种苗工程绩效评价的规定、对国家级保护区、森林防火进行或正在进行评估,后评价、评估,不仅考核项目建设成效、存在的问题以及提出要求和建议,同时也是对下一个阶段的建设和资金投入以及使用提供更有效更科学的决策依据。

(八)责任追究

    一是建设单位要对项目申报的真实性负责。建设单位有下列行为之一的,国家林业局根据情节轻重采取责限期整改、通报批评、暂停付中央资金、撤消项目、收回项目资金等处罚措施,并建议有关部门追究直接负责的主管人员和直接工作责任人的行政责任。

1、        未按规定履行有关审批程序擅自开工的;

2、        未经批准擅自提高或降低建设标准,改变建设内

容,导致扩大或缩不投资规模的;

3、管理不力,导致工期延误、工程质量低劣的;

4、未依法组织招投标的;

5、挪用、挤占工程建设资金的;

6、其他严重违反项目管理和资金使用规定的

二是对出现严重咨询、勘察、设计质量问题,或同一项目设计文件经两次以上修改仍不能达到国家规定深度要求的工程咨询、设计单位,国家林业局将建议哟有关部门对其资质做降级处理,直接取消资质。

三是对工作不到位导致工程质量、进度及投资控制等问题的监理单位,国家林业局将建议行政主管部门对其进行查处。

(九)项目前期工作(可研、初设)需注意的问题:

1、普遍存在的问题:

1)深度达不到规定和施工要求。

2)上报文件不规范,文件中建设内容与可研中不一致,有的旗县直接将文件报自治区或国家林业局,或在旗县文件上加盖上级部门公章,或简单转报。

上报文件规范要求:

必须经过省级林业主管部门(内林计文号),应自下而上,不能越级申请;

文件标题:“Xxx林业局关于报送xxx(森林防火重点火险去综合治理)项目的请示”

文件内容:简要说明项目建设的必要性、项目名称、建设规模、地点、主要建设内容、投资及资金来源等。

3)初步设计组织评审后,不重视不认真修改,甚至将建设内容自行作了调整,给批复造成难度,延误了批复的时间,最后造成先开工后建设,边设计边施工的问题。

2、设计单位无资质,设计不规范。有的单位,设计(包括可研编制、初步设计编制)由建设单位自行完成,也有的是委托设计单位编制,但资质不全。

规范要求:

1)编制项目建议书、可行性研究报告:要具备双资质是《林业调查规划设计证书》(甲级:国家林业局颁发,乙、丙、丁级由自治区林业厅颁发,具体工作在资源处);《工程咨询资格证书》(甲、乙、丙级,全部由国家发改委颁发);

2)编制初步设计:

营造林工程的项目具备的资质只是《林业调查规划设计证书》就可以了。

我们今天讲的林业建设项目,是基本建设工程,涉及土建工程和仪器设备购置等,如防火项目,储备库、瞭望塔、检查站、防火指挥车、扑火设备等,编制初步设计也必须具备双资质。《林业调查规划设计证书》;《工程设计证书》(甲、乙、丙三级,全部由建设部颁发),这就对土建和设备购置负责。

3、项目建设方向把握不准,建设思路不清晰。

建什么、怎么建,建设单位心中没数。有的项目随意性较大,可研报告中没有解决“可行不可行的问题”,项目前期研究也实际建设、建设单位与设计单位同时出现两张皮现象。

4、勘察、设计质量存在缺陷。

设计单位不及时了解政策,不按照国家规定的建设标准设计,建设单位怎么说设计单位就怎么做;

 5、项目前期工作不扎实,文件组成上缺项、漏项较多。

一是建设条件不落实,有的土建项目未经当地规划、土地部门同意即上报,项目批准了,建设用地难以落实;有的项目对水电、环境等基础条件论证不充分,影响项目的顺利实施。

二是投资部分计算缺少计算依据,对其他费用,如建设单位管理费、勘察设计费、招投标、监理费、工程造价质检费、决算编制及审计费等,计量单位不统一。

三是可研、初步设计文本缺相应附件和相关附图,或不全,比如,可研上报时要有法人的相关证明,即事业单位的法人代码证、编制批复文件;

上述问题的产生,既有建设单位的原因,又有设计单位的原因。主要原因是:

一是项目单位重资金争取,轻项目管理,多存侥幸心理,认为等项目批复后再随意调整;

二是设计单位体制改革进展缓慢,导致市场竞争意识不强,专业技术人员力量不足,人才外流,没有紧迫感,还吃大锅饭。

三是部分相关技术人员自身专业素质有差距,断档、缺乏责任心和事业心。

耽误领导和朋友们的宝贵时间,希望提出宝贵意见。同时,工作加强联系!

谢谢!

 

                       二〇一二年四月七日

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